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地方立法权带给开封城市管理工作的思考

开封城管网 2015-10-21 11:15:55

     十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定,明确了赋予设区的市地方立法权,规定设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规,这意味着开封市即将拥有立法权。在党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出:“理顺城管执法体制,加强城市管理综合执法机构建设,提高执法和服务水平”。中央对城市管理工作的高度关注,必然要求我们要加快完善和理顺城市管理工作,实现公开公平公正执法,把依法行政和法治政府建设落到实处。地方立法权的实现,必将对开封市城市管理工作中因缺乏法律规制而出现的“梗阻问题”带来巨大的推动作用。
    目前开封市城市管理主要涉及市容环卫、市政、绿化、公用事业等方面的管理及行政执法工作,因为国家和省制定的相关法律、法规等依据较少或时间较早,而目前对城市管理工作的要求和标准日益提高,执法体制及执法依据则相对滞后,在实际工作中遇到问题和困难颇多,所以目前急需制定符合开封市特点的地方性法规或规章来对促进和提高城市管理工作。下文将依据国家现行有效的有关法律法规,结合开封市实际情况对城市管理方面的具体立法内容进行探讨。
    一、市容管理方面
    市容管理方面的法律依据开封市目前仅有国务院《城市市容和环境卫生管理条例》(1992年)和《河南省<城市市容和环境卫生管理条例>实施办法》(2003年)。开封市在2005年12月以市政府14号令的形式公布修改了1999年9月出台的《开封市城市市容和环境卫生管理办法》当时曾大大推动开封市的城市市容管理工作,但其效力也仅是规范性文件,无法做出更多的刚性规定。
    国务院的市容条例罚则部分关于罚款的规定因未界定具体数额造成实际工作中无法执行,而河南省的市容条例实施办法虽明确了部分的执罚数额且至今已经小范围修改了2次,但由于时间较早,其设定的大量行政许可超出了《行政许可法》关于政府规章设定的时限要求,目前也已无法延续使用。
    如:国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第14条与《河南省<城市市容和环境卫生管理条例>实施办法》第13条均是对城市街道中乱堆乱放、乱搭乱建影响城市市容,做出的规定。其中均对“因建筑等特殊情况,需要在街道两侧和公共场地临时堆放物料,搭建非永久性建筑物和构筑物或其他设施的”设定了行政许可,即:进行这种特殊的行为必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后,按照有关规定办理审批手续。但将《国务院城市市容和环境卫生管理条例》第14条与《河南省<城市市容和环境卫生管理条例>实施办法》第13条规定具体内容进行比对,省办法作为省级政府规章,扩大了国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第14条设定的行政许可事项,增加了“在城市主要街道的临街建筑进行外部装修、搭建的,必须经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门审核同意后,按照有关规定办理审批手续”的行政许可事项。
    依据《中华人民共和国行政许可法》第14、15、16、17条相关规定,目前仅有法律、行政法规、国务院发布决定、地方性法规、省级人民政府规章可以规定行政许可。针对省级人民政府规章,《中华人民共和国行政许可法》第15条第一款规定:“尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续执行的,应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。”由此可见,《河南省<城市市容和环境卫生管理条例>实施办法》第13条第二项设定的“在城市主要街道的临街建筑进行外部装修、搭建的,也必须经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门审核同意后,按照有关规定办理审批手续。”事项属于省级人民政府设定的临时性行政许可。按照《中华人民共和国行政许可法》第15条第一款之规定,河南省《城市市容和环境卫生管理条例》实施办法第13条第二项设定的临时性行政许可实施年限为一年,若需继续执行实施,应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。
    目前《河南省<城市市容和环境卫生管理条例>实施办法》设定的临时性行政许可已超期多年,立法内容滞后。开封市目前已经成功获得国家卫生城市称号,保持称号仍需继续加强对市容市貌的管理工作,对市容管理进行立法设定。建议加快对城市市容和环境方面的立法工作及时制定地方性法规。
    二、环境卫生方面
    开封市的生活垃圾处理费收费工作开展也存在瓶颈问题。其主要依据建设部2007年的157号令《城市生活垃圾管理办法》第四条规定:“产生城市生活垃圾的单位和个人,应当按照城市人民政府确定的生活垃圾处理费收费标准和有关规定缴纳城市生活垃圾处理费。城市生活垃圾处理费应当专项用于城市生活垃圾收集、运输和处置,严禁挪作他用” ,明确了处理费的用途。2009年河南省政府颁布的《河南省城市生活垃圾处理管理办法》第二十一条规定:“ 产生城市生活垃圾的单位和个人应当按照城市生活垃圾处理费收费标准和有关规定缴纳城市生活垃圾处理费。城市生活垃圾处理费征收使用管理办法由省财政、价格、住房和城乡建设行政主管部门制定” 。但对生活垃圾的清扫、收集、运输和处置范围没有明确的界定,即对城市生活垃圾处理费和生活垃圾清扫有偿服务费没有予以区别。据了解,目前河南省各地对城市生活垃圾处理费是否包含生活垃圾清扫内容理解不一,对开征城市生活垃圾处理费后是否保留清扫有偿服务执行不一,上述问题对开封市城市生活垃圾处理费的征收工作造成一定的困扰。截至目前,河南省尚未出台城市生活垃圾处理费征收使用管理办法。
    鉴于以上原因,为推进开封市城市生活垃圾处理费征收工作,提升生活垃圾无害化处置水平,建议明确生活垃圾处理费征收相关内容,出台相关的地方性法规,以提高其法律地位,改善城市环境卫生,擦亮开封市的“国家卫生城市”称号。
    三、市政设施方面
    市政设施管理的执法管理依据是河南省2003年出台的《河南省市政设施管理办法》,自施行以来,各级管理部门加大了对市政设施保护力度,有效提升了城市基础设施管理水平。特别是开封市“创文、创卫、创园”等三创工作以及近期提出的“创标”工作活动中,市政府投入大笔建设维护资金用于市政基础设施的改造与建设,大大加快了城镇基础设施建设力度。目前城市建设“三分靠建、七分靠管”的模式已经得到印证,城市管理的水平如何,将直接关系着城市的形象,关系着城市品位的提升。在实际管理工作中,《河南省市政设施管理办法》也彰显出部分管理依据不足的地方。
    如:在市政设施执法监察工作中,个别公民、法人或其他组织夜间偷挖城市道路私接排水管网,执法人员发现后会立即责令停止违法行为,阻止行政相对人的违法行为。但实践工作中执法人员离去后行政相对人往往会继续施工甚至造成违法建设完工,给进一步处理案件带来极大困难。《河南省市政设施管理办法》中的处罚规定缺乏有效的强制手段,在执行过程中又不能违背《行政强制法》相关规定,在城市管理执法工作缺乏有效的制约机制。因此在城市管理强制措施和执行方面,急需地方性法规的支持,如强制停止向城市排水管网排放污水、强制拆除违规市政设施以及本文第一部分市容管理内容中的强制拆除违规设置户外广告牌或其他设施等。建议开封市出台明确上述条款内容的地方性法规,有利于加强对市政设施保护、依法有效地打击损坏、破坏市政设施行为,维护好我们的家园设施。
    四、城市绿化方面
    目前开封市正在如火如荼的开展创建国家园林城市工作。其中关于建立绿色图章制度是对保障城市绿化工作的有效手段。国务院92年《城市绿化条例》规定:“工程建设项目的附属绿化工程设计方案,按照基本建设程序审批时,必须有城市人民政府城市绿化行政主管部门参加审查”。明确了绿化部门应对绿化工程设计方案的审查权,目前市内尚没有出台与其相对应的绿色图章制度。参照其他地市经验,该制度的落实应当用两个章在三个环节保障城市绿线,直接对绿化建设工程进行监督管理。两个章分别是园林绿化审核章和园林绿化验收备案章; 三个环节包括在规划环节审核绿地指标,在绿化设计环节审核建设方案,在工程验收环节最终把关。所有的建设项目,没有加盖绿色图章,不能取得规划许可证、施工许可证,绿地没有按规定建设,不能取得绿化竣工验收备案合格证,不能进行建设项目竣工验收备案工作。这样能保证建设方不按要求实施绿化工程建设,就不能通过相应行政许可。目前因此方面工作法律依据不足,实际绿化成效亦受到一定影响。绿色图章制度是城市绿化工作成效的管控抓手,但市政府的规范性文件不能出台此类行政许可设定,为满足和保持创建国家园林城市、旅游标准化城市等绿化工作要求,亦急需出台地方性法规进行规范。
    五、公用事业方面
    供热、供水、供气是开封市公用事业主要管理方面。目前,供水和供气方面分别由国务院出台了1994年《城市供水条例》、2010年《城镇燃气管理条例》,有相应的管理措施和执法依据。但在供热方面至今还没有相对应的上位法进行规范。开封市于2011年正式启动集中供热特许经营工作,给市民群众带来了到集中供热的舒适与便捷。但是在实际工作中,对供热室温的检测、供热设施维修与管理、热费收取模式等因法律依据不足还存在争议,如小区内居民自行改装供热管网设施严重影响他人采暖等状况就已出现,问题的处理因缺少明确的法律支撑而久拖不决,如何有效保障热用户、供热单位和热源单位的合法权益亦需要地方出台相应法规解决。
    结语:“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”是我们前进的方向。作为城市管理者,有法可依、执法必严是执法工作的根本,也是推行全市服务型执法工作的必然要求,更是实践习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调的内容:“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止”的工作要求。依上所述,开封市在城市管理立法工作方面大有可为,应充分调研论证,补足城市管理工作“短板”,抢抓立法机遇,快速推动全市经济和改革发展!
        开封市城市管理局政策法规科科长   宋顺