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浅谈建设工程质量监督执法工作的存在问题和解决对策

开封城管网 2015-11-09 11:54:40

    “百年大计,质量第一”是我国工程建设基本方针,党和政府历来重视建设工程质量,质量的优劣直接影响着项目的投资效益、社会效益和环境效益。建设工程质量问题,轻者造成返工和经济浪费,影响建设工程产品的正常使用功能;重者危及人民的生命和财产安全,造成恶劣的社会影响,所以工程质量监督机构的管理职责意义重大。
    一、当前建设工程行业市场管理的现状和特点:
    1、多数工程项目存在着基本建设程序不完善即开工建设的情况。施工单位质量保证体系不健全,存在着违法分包、偷工减料、挂靠等违规行为。勘察、设计、监理、质量检测等单位片面追求经济效益,恶性竞争,迎合建设、施工单位的不合理要求,存在随意变更设计图纸、监理人员在不合格材料和文件上签字确认、检测机构出具虚假检测报告等情况。工程建设领域质量诚信体系还没有完全建立起来。
    2、社会各界普遍把工程质量监督机构等同于工程建设的质量责任主体,工程质量出现问题,第一反应就是找质量监督机构问责,把政府的工程质量监督机构变成了承担工程质量问题的责任者,而本应当承担责任的各工程参建责任主体反而成了“旁观者”,这违背了经济活动中产品的制造者对产品直接负责的市场规律。
    3、随着国家对工程质量管理要求更加严格,参建责任主体由原有的建设、监理、施工单位,又增加到勘察、设计单位和施工图审查机构、质量检测机构,工程项目也向“高、深、大、难”方面快速发展,这要求工程质量监督人员从单纯的技术管理型向具备管理、法律、经济、技术等复合型人才转型,对质量监督人员的综合素质要求越来越高,给质量监督人员带来了较大的工作压力。然而越来越高的素质要求与落后的监督人员培训机制矛盾也日益突出,当前政府无相关财政列支计划,缺少质量监督人员的培训教育经费,导致培训无法保证,影响着市政工程质量监督管理力度和深度。
    二、《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》(住建部5号部令)对工程质量监督机构做出了明确定位,质量监督机构受政府委托实施质量监督,履行行政管理职能。但是在工程质量监督执法管理实践过程中存在着一定的困难:
    1、管罚不明确,工程质量监督执法工作压力巨大。建设工程的实施多涉及城市交通、环境卫生和重大节庆活动等方面,会影响到城市整体形象和群众正常生活秩序,建设单位往往追求“短平快”和“立竿见影”的效果,为缩短时间采取先开工后办手续的违规行为。个别建设单位受“重建设,轻管理”、“重实体,轻程序”的思维影响,对建设法规意识重视不足,常有“先干完再说”的现象。还有个别工程项目因自身原因(政策、规划、拆迁、资金、土地等)无法正常履行正常建设程序。在实际执法实践中,建设单位多为政府部门或有政府职能的管理机构,难以处罚到位,大都进行督促整改,“带病作业”;较多的违法项目,工程质量监督执法工作无法全部立案处罚,又不能“选择性执法”,造成工程质量监督执法工作压力巨大,又角色尴尬。
    2、执法工作中强制手段不够。执法工作中强制手段不够,一直是困扰工程质量监督行政执法工作的难题,严重阻碍了执法工作的顺利开展和工作成效。由于执法人员在执法过程缺乏强制手段,一些行政相对人极不配合执法工作,导致有些执法工作无法顺利进行,浪费大量行政成本。例如在质量监督检查过程中,发现参建主体单位违法违规质量行为时,违法行政相对人不配合执法工作,常常以种种理由进行狡辩、推辞和阻挠,处理的结果多以返工整改来代替行政处罚;在发送、送达法律文书时有些个人或单位拒不签收,也难找到第三人当场见证,使得执法案卷有瑕疵。
    3、证据资料的取得有时遇到困难。在相对人违反工程建设相关法律法规时,现场证据我们可以现场准确的取得,但现场证据无法准确把握就需有关单位提供相关资料,个别单位不配合时无法取得相关资料,就使处理案件无法正常进行。比如在确定工程项目投资规模进行处罚建议时,需要有关单位提供是施工许可证、合同等证件时。对行政相对人的现场代表的身份确定时,等。
    4、执法人员安全保障措施还未完善。目前,全国只有部分城市工程质量监督行政执法人员是按公务员编制管理,大多数地方执法人员都是非公务员的行政事业编制,相关部门对侵犯执法人员人身权利的违法行为的处罚不严格,也不具体。同时由于担心遭到行政相对人的报复,致使部分执法人员表现消极被动,不能够安心地投入工作,在很大程度上影响执法工作的成效和力度。
    5、少数执法人员存在粗暴执法现象。目前确实存在少数执法人员素质不高,法律意识不强。在执法过程中,不能严格做到依法行政,不能真正很好地约束自己。处罚行政相对人时凭主观、随意性大,不能很好把握法律的自由裁量度,未严格按法律程序办事,人治观念根深蒂固,使行政执法偏离公平、公正、公开的轨道。这样不仅侵犯行政相对人的合法权益,同时也使执法人员自身和政府形象受到不利的影响。
    三、针对当前工程领域存在的问题,提出以下解决途径和相应对策:
    1、加强宣传教育力度,培养质量法制观念。要想从根本上改变目前工程质量监督行政执法工作的现状,首先要加强质量法制意识的宣传教育工作,培养各参建单位的质量法制观念,提高参建单位自身分辨力和自我约束力,主动抵制质量违法行为。同时,质量法制意识的增强,有助于执法人员加强自律,最大限度地避免粗暴野蛮执法现象发生。定期对质量监督执法人员进行法制宣传教育,不断补充国家颁布的法律法规知识、工程建设标准和规范等相关知识,执法人员才能摒弃人治观念,提高执法水平,更好地依法行政,公平、公正、公开执法。
    2、加强执法队伍建设,严格开展监督管理。
    工程质量监督执法队伍建设,关键是提高执法人员素质和建立健全相关保障制度。
    ①在提高执法队员素质方面,要做到执行人员必须严格标准、公开竞争、择优录用,让素质好的人员进入执法队伍,形成优胜劣汰的良好竞争机制,同时逐步淘汰现有队伍中不合格的人员,优化执法队伍。在日常监督执法工作中,领导干部必须率先垂范,在执法人员和受检单位心目中树立依法行政,法大于权、法高于行政命令的观念,对广大执法人员的法律意识和执法工作起到示范、导向作用。
    ②健全执法人员的人身和财产保障制度,明确执法人员在遭遇暴力抗法时依照公务员制度处理,加大对威胁执法人员人身和财产安全各种犯罪行为的打击力度,使执法人员放心大胆投入工作,积极主动提高执法活动的效能。
    ③执法人员长期处在高压高负荷的工作环境,要经常性对其进行有效的心理疏导。首先,要树立执法人员的优越感,让他们觉得从事工程质量监督行政执法工作非常光荣。其次,要让执法人员树立正确的价值观和人生观,要培养执法人员的正义感和正气决心。只要是为国家繁荣与稳定、为城市发展和人民群众服务,不同的工作岗位,只是社会分工不同,没有高低贵贱之分。关键时刻,挺身而出,坚决与违法违规行为做斗争。
    3、实行差别化管理方式,合理分配监督执法力量
    ①将重点工程、政府投资工程、风险大、高难度工程项目和存在不良记录的单位纳入重点监督范围,针对不同类别、投资规模的工程制定相应的质量监督方案,确保工程质量整体受控。
    ②针对资质相对低、素质相对差、有严重不良记录的企业承建的工程,强化监督执法频次与管理力度。可根据资质级别、施工管理水平等进行分类执法检查。
    ③针对工程不同部位、工序、环节,特别是涉及结构安全以及高、难、新的新工艺及技术风险高的环节强化监督执法巡查。
    4、严格质量监督工作程序,合理规避质量监督执法风险,减少质量监督人员的畏难情绪
    ①规范监督执法工作流程,依法依规严格监督工作,监督过程闭合,整改通知和整改回复相互对应。监督档案是质量监督过程中形成的书面文件,是市政工程质量监督工作的记载,真实、准确、及时的书面文字记录监督工作过程,实现质量责任可追溯性。
    ②加大对工程参建单位主体质量行为的监督,明确参建各方主体责任。督促参建各方主体责任单位落实质量责任是保障工程质量的重要手段,也是质量监督人员合理规避质量监管风险的重要内容。
    5、创新联合执法的新型监管模式
    将工程质量现场监督与工程招投标、施工许可、资质管理等市场管理方式相结合,探索建筑市场主管单位和质量监督部门联合执法的工作机制,构建资源共享平台。强化“市场”与“现场”联动,以保障工程质量为最终目标,建立“现场严管”为龙头,遵纪守法则奖励加“市场宽进”、违规则重罚加“市场严进”的动态建设新型管理模式。

结束语:
    随着城市建设的快速发展,建设工程质量监督机构面临着很大的机遇和挑战,如何变困难为机遇,变被动为主动,给质量监督人员带来新的课题,要求我们积极完善自我,健全各种管理与控制体系,严格依照管理制度办事,充分调动参建建设的各方主体的质量主导作用,有效发动社会力量参与质量监督工作,加强工程质量诚信体系建设,进而提高整个行业的工程质量管理水平。
 
                                      作者单位:开封市市政工程质量监督站
                                                        2015年10月22日